理论研讨
我国指定监护制度的不足与完善

  《中华人民共和国民法总则》(以下简称《民法总则》)第三十一条规定了我国的指定监护制度。该条款明确了指定监护的启动程序、有权做出指定监护的机关、可指定的监护人范围等内容。我们将以该条款为基础,讨论现行的指定监护制度,以求进一步完善该制度,更好的维护被监护人的权益。


  一、指定监护的性质

  从监护的设立方式来看,监护可分为法定监护和意定监护两种类型。关于指定监护是属于法定监护还是意定监护的范畴,有学者认为,指定监护是法定监护的延伸,仍属于法定监护范畴。对此,我们持有不同的观点。我们认为,指定监护应属于意定监护,而非法定监护。法定监护,是监护人由法律直接规定而设置的监护。而指定监护,是当具有法定监护资格的人对监护产生争议时,由有权指定机关指定监护人的监护制度。由此可见,指定监护制度中的监护人并非由法律直接规定,而是通过有权机关的指定产生的,体现的是有权机关的意志,应属于意定监护。


  二、现行指定监护制度的不足

  (一)指定监护的启动程序较模糊

  根据《民法总则》第三十一条第一款的规定,只有当对监护人的确定有争议时,指定监护才能启动。具体的启动程序又可分为两种,一是由法律授权的组织做出指定,二是有关当事人向法院申请指定监护人。我们认为,将“有争议”作为指定监护启动的前提条件,是较为模糊的,在实践操作中可能会遇到障碍。“争议”包括两种情形,一是有监护资格的人只顾进行事实上监护权行使的争夺,可谁也不请求有权机关进行指定。二是有监护资格的人都采取放任的态度不管不理[1]。对于第二种情形,由于被监护人缺乏应有的照顾,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会等组织较容易察觉并能及时采取行动。对于第一种情形,有监护资格的人虽然对监护人的确定有争议,但都不向法院申请指定监护,这将导致监护人难以确定,使得监护活动也很难开展,最终损害的还是被监护人的利益。因此,明确指定监护的启动程序是十分有必要的。

  (二)监护指定机关的不合理

  根据《民法总则》第三十一条第一款的规定,有权做出指定监护的机关有被监护人住所地的居民委员会、村民委员会、民政部门和法院。在上述四机关中,法院本就发挥着定纷止争的作用,对于有争议的监护,法院做出指定恰好是在履行其社会职能,而村民委员会、居民委员和民政部门是否有权做出指定却值得商榷。理由有如下两点:首先,村民委员会和居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,对辖区内的争议和纠纷只能进行调解,并无裁决的职能。“指定”的实质是一种裁决,在一定程度上限制了当事人的意愿,带有强制的色彩。可见,指定监护人这一职责明显有悖于基层群众自治组织的定位。其次,指定监护人与被监护人的利益密切相关,做出指定监护的裁决需经过反复考量,不能将其交由基层群众自治组织来完成,而应交给更专业的裁决机关来承担这一职责。综上,我们认为有权指定监护的机关仅有法院,不应包括村民委员会、居民委员会和民政部门。

  (三)可指定的监护人范围较窄

  根据《民法总则》第三十一条第二款的规定,可指定的监护人的范围是“具有监护资格的人”。依据《民法总则》第二十七条和第二十八条的规定,对于未成年人,具有监护资格的人是其父母、祖父母、外祖父母、兄、姐等。对于成年人,具有监护资格的人是配偶、父母、子女、其他近亲属等。实践中,依旧存在未成年人或者成年精神病人没有近亲属可以作为监护人的情况。根据《民法总则》第三十二条规定,如果缺乏具有监护资格的人,监护人由民政部门担任,也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。但前文已经分析,村民委员会和居民委员会均为自我管理、自我服务和自我教育的基层群众性自治组织,并非从事监护工作的专门机构,并不适合作为监护人。部分专业的未成年人保护机构或慈善组织,有能力承担起对未成年人、对弱势群体的保护工作,但是却没有被列入可指定监护的范围,这也导致了可指定的监护人的范围被进一步缩小。


  三、现行指定监护制度的完善

  (一)明确指定监护的启动程序

  现行立法关于指定监护的启动程序的规定,前置条件是“对监护人的确定有争议”。前文已经分析,“有争议”这一前置条件十分模糊,不利于被监护人权益的保护,限制了监护活动的开展。因此,我们认为,废除“有争议”这一前置条件,改被动为主动介入更合理。只要有权机关一发现被监护人处于无人监护的状态或者有争抢监护权的情况,就可以启动指定监护程序,而不必等到“有争议”的情况出现。对于启动指定监护的主体,如果直接由基层法院来启动,将极大的增加基层法院的工作压力,且基层法院的主要工作在于判断谁是更合适的监护人,即做出裁判,而非指定监护程序的启动。指定监护程序的启动可以交由基层公安派出所、居民委员会或村民委员会。其中,基层公安派出所应发挥主要作用。一般而言,公安派出所设有户籍部门掌握了辖区内公众的户籍信息,一旦出现监护人的任何变动,户籍部门是能够及时知晓的。在户籍管理的过程中,如果公安机关工作人员发现了辖区内有未成年人或者是成年精神病人处于无人监护的局面,则可以依职权启动指定监护程序。

  (二)强调法院的指定作用

  前文已经分析,将村民委员会与居民委员会作为有权指定监护的机关缺乏合理性。从其他国家对指定监护的立法实践来看,由法院作为监护指定的唯一机关的做法比较普遍。由法院直接对监护人的选定做出裁决,直截了当,不仅有利于监护人的确定,还有利于被监护人的权益保护。为了更好的发挥法院在监护争议中的指定作用,可以在基层法院中设置专门的处理监护问题的法官,并配备调查团队,负责了解可指定监护人的监护能力、监护意愿等实际情况。除了掌握监护人的实际情况外,调查团队也需要及时了解被监护人的想法,尊重被监护人的意愿。调查团队在调查监护人和被监护人的情况时,应以事实为准绳,以保护被监护人的利益为出发点,为法院的最终裁决提供准确的事实依据。

  (三)扩大监护人的范围

  我们认为,监护人的范围较狭窄,可以吸纳更多的主体来保护未成年人,如部分社会组织。承担监护职责的社会组织可以是由政府出资成立的专门机构,也可以是社会慈善机构,还可以包括由个人出资成立的弱势群体保护机构。为更好地保障被监护人的权益,还应当对上述社会组织设定特殊的条件和要求,提高其准入门槛,只有满足这些条件和要求,才能成为监护人。

  (四)构建指定监护的监督机制

  要确保指定监护人真正履行监护职责,维护被监护人的合法权益,除了完善指定监护制度本身,也应构建配套的监督机制,来对指定监护人形成约束和监督,从而避免出现指定监护人侵害被监护人权益现象的出现。我们认为,各地方政府可成立专门的未成年人监护监督委员会,由民政局或司法局负责具体执行,在各社区或农村成立专门的未成年人监护监督小组。在近亲属作为未成年人指定监护人时,也可以成立相应的亲属委员会,并由该委员会的负责人执行监督的各项事宜[2]。


  参考文献

  [1]杨栋.我国的指定监护制度刍议[J].三峡大学学报(人文社会科学版),2005(1):91-93.

  [2]唐菁菁.指定监护制度完善研究[D].湖南师范大学硕士2016年毕业论文,1-24.


  撰稿|潘 昌

  排版|秦梓萌


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